运用法治思维和法治方式推进军民融合深度发展——学习贯彻习总书记“6·20”重要讲话精神系列谈

编者按

习总书记6月20日在中央军民融合发展委员会第一次全体会议上发表的重要讲话，是习总书记十八大以来关于军民融合历次讲话中最系统、最全面的一篇，充分体现了习总书记对军民融合发展的深邃思考和战略运筹，是习总书记军民融合发展战略思想的集中体现。为了深入学习习总书记“6•20”重要讲话精神，我们专门约请游光荣研究员撰写系列专稿。该系列的第一篇是《构建军民一体化的国家战略体系和能力》，本文为第二篇。

1

运用法治思维和法治方式推进军民融合发展的根本是政策制度体系建设

习总书记“6·20”重要讲话指出：“推进军民融合深度发展，根本出路在改革创新。要以扩大开放、打破封闭为突破口，不断优化体制机制和政策制度体系，推动融合体系重塑和重点领域统筹。”“推进军民融合深度发展，要善于运用法治思维和法治方式推动工作，发挥好法律法规的规范、引导、保障作用，加快推进军民融合相关法律法规立改废释工作。”此前，习总书记多次要求，“要着力解决制约军民融合发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，努力形成统一领导、顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引、市场运作的工作运行体系，系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系。”以今年一月成立的中央军民融合发展委员会为标志，上述“三大体系”的“龙头”——组织管理体系建设取得了历史性突破；中央军民融合发展委员会第一次全体会议通过了《省（区、市）军民融合发展领导机构和工作机构设置的意见》，各省（区、市）军民融合发展领导机构预计年内成立，这就意味着军民融合发展的组织管理体系已经确立。中央军民融合发展委员会及其办公室的工作规则和近期工作重点已经明确，各省（区、市）军民融合发展领导机构职能配置即将完成，这就意味着军民融合发展的工作运行体系也会很快进入正轨。既然“三大体系”中的组织管理体系已经建立，工作运行机制正在形成，政策制度体系自然而然上升为当前和未来一个时期内军民融合发展的重点。

当前，我国军民融合发展正在进入由初步融合向深度融合过渡、进而实现跨越发展的关键期，正在经历一场打破原有体系和制度、重新划分各级组织机构职责权限和利益调整的深刻变革。原有单纯依靠政治动员、行政手段、经济手段、协调沟通以及决策者个人自觉性与影响力的办法，已经无法适应深度融合的形势需要。需要加快推进军民融合相关法律法规立、改、废、释工作，发挥政策制度的权威性、稳定性、强制性作用，推进军民融合发展制度化、规范化、程序化，从根本上破解改革与发展的体制机制障碍与利益阻力，巩固改革成果，推动军民融合深度发展。

2

军民融合发展政策制度体系建设取得长足进步

　　近十年来，特别是党的十八大以来，为打破军民二元分离结构，理清军民融合的内容范围，理顺当事各方责权利关系，建立军民融合发展相关工作的程序方法与行为准则，国家相继出台了一系列政策制度。主体涵盖党中央、全国人大及常委会、国务院及其各部委、中央军委及原四总部机关，以及地方各级党委、人大及政府部门；内容覆盖武器装备科研生产、人才培养、军队社会化保障与国防动员等多个领域；形式包括党的指导性文件，法律、法规、规章，以及一系列政策性、规范性文件。具有中国特色的军民融合发展政策制度体系初具规模，为推动各领域军民融合发展工作提供了良好的政策制度环境支撑。

在国家战略体系方面，“十二五”期间，国家首次在国民经济与社会发展五年规划纲要中单独设立“推进军民融合式发展”一章，要求“统筹经济建设和国防建设”，“坚持经济建设贯彻国防需求”，并提出军民融合“国家主导、制度创新、市场运作、军民兼容”的总要求；首次编制统筹经济建设和国防建设“十二五”专项规划，这部以我国国民经济和社会发展、国防和军队建设作为对象编制的规划，是我国层次最高、范围最大的规划，也是全世界“最大”“最全面”的规划。2016年初公布的国民经济与社会发展“十三五”规划深入贯彻军民融合发展战略，将军民融合发展视为“全面建成小康社会进程中实现富国与强军相统一的必由之路”，并强调“推进军民融合发展立法”“构架军民融合法制保障体系”；2016年3月中央政治局审议通过的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》，着眼于国家安全和发展战略全局，全面深化各领域改革，进一步把国防和军队建设融入经济社会发展体系，把经济布局调整同国防布局完善有机结合起来，明确了新形势下军民融合发展的整体思路、重点任务、政策措施；“十三五”经济建设和国防建设融合发展规划作为“十三五”期间深入实施军民融合发展战略的纲领性文件，是经济建设和国防建设融合发展的顶层设计，是军地各级做好军民融合相关工作的基本遵循。在上述两项规划的引领下，区域规划和地方规划比以往更加重视“统筹经济建设和国防建设”要求，一些部门制定了各自的体现军民融合深度发展要求的“十三五”规划，把“国防建设”与“经济建设”的“交集”处理好。

在国防科技与武器装备这一军民融合发展最具标志性的重点领域，近年来一系列法律、规章、政策、制度密集出台，推动形成有序开放竞争的国防科技创新与武器装备科研生产新格局。在整体布局方面，国务院、中央军委2010年联合下发《关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》；原总装备部2014年出台了《关于引导优势民营企业参与武器装备科研生产和维修的措施意见》；工业与信息化部制定了军民融合深度发展专项行动实施方案，部署发布“军转民”与“民参军”名录、推进科研生产许可与承制单位联合审查、推进典型军民结合产业发展等任务；国防科工局连续三年发布了《军民融合专项行动计划》，明确当年推进国防科技工业军民融合的任务分工和时间要求，推动实现“支撑国防和军队建设、保障武器装备科研生产”与“发挥军工优势推动国家科技进步和服务经济社会发展”的双重目标。在破除准入壁垒方面，国务院、中央军委和有关部门2005年以来先后发布了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公经济发展的若干意见》《关于非公有制经济参与国防工业建设的指导意见》《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等文件，积极为民企“参军”正名，打破“民参军”所有制藩篱；原总装备部、国防科工局和国家保密局2014年5月联合发布《关于加快吸纳优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域的措施意见》，从实施分类审查准入、建立跨部门审查工作协调机制、改进质量体系认证工作、逐步推进许可与承制资格的联合审查等8个方面，部署改进工作的主要举措，明确时间表和路线图；国防科工局和原总装备部2015年9月联合公布了新版《武器装备科研生产许可目录》，与2005年版相比许可项目数缩减约2/3，对武器装备作战性能影响不大的一般分系统和配套产品，不再列入许可管理范围，实质性降低了“民参军”的“门槛”；军委装备发展部今年下半年起将装备承制单位资格审查、武器装备质量管理体系认证“两证”合一，简化审查程序、降低准入“门槛”、减轻企业负担。在促进公平竞争方面，针对现行装备建设固定资产投资与税收优惠等政策主要根据“所有制身份”制定，民企在竞争中难以享受“国民待遇”、处于不利地位的现状，国家财政部和税务总局2014年印发《关于军品增值税政策的通知》，从原则上解决了民口企业销售军品没有免税政策依据的问题；国防科工局发布《非国有企业军工项目投资监管暂行办法》，规定对承担高新工程任务且武器装备科研生产能力和技术在国内具有唯一性和不可替代性的民营企业给予固定资产投资扶持；原总装备部2014年7月颁布《竞争性装备采购管理规定》，作为第一部从顶层上规范和指导全军竞争性采购的专门规章，在装备采购计划制定、合同订立、合同履行监管等重要节点嵌入竞争性采购要求，强制推动竞争性采购工作的全面开展，成为我军推行竞争性采购的重要里程碑。在强化过程监管方面，针对民营企业规模小、体制活、难管理的特点，国防科工局、原总装备部先后出台了一系列政策制度从安全保密与项目监管、市场退出等方面，对承担武器装备科研生产任务的多种所有制企（事）业单位进行规范与引导。在推动资源共享和引导协同创新等方面，国务院有关部门和军委有关机关即将出台一系列政策措施。

此外，在军事人才培养、军队保障和国防动员等领域，也有一系列法律法规与政策文件相继出台，确立了有关领域军民融合发展的总方向和阶段目标。

3

军民融合发展政策制度体系建设差距明显

尽管近些年军民融合发展政策制度体系建设取得了一定成绩，但距离习总书记提出的“系统完备、衔接配套、有效激励”标准尚有较大差距。

1

政策制度体系尚有重大空白

当前，虽然军民融合发展相关政策制度的文件总量已经十分庞大，但不系统、不全面以及存在“漏项”的问题仍然比较突出：　　

一是缺少顶层法律文件。现有的法律文件多针对实践中的局部问题，缺乏全国人大及其常委会颁布的、同时对军地双方均有较强法律约束力的综合性法律。军民融合综合性法律虽有十年研究酝酿基础，但立法条件一直没有成熟，更谈不上提交人大审议。缺乏规范军民融合发展的顶层法律，导致军民融合的主体、范围、权利、责任等要素界定不清，一些涉及管理体制与军地协调的重大问题难以解决，重大战略规划、项目布局和国防核心能力建设等也缺乏法律保障，难以有效突破制约融合的体制性障碍、结构性矛盾与政策性问题。　　

二是政策效力不强。已经出台的政策多为“办法”“意见”等指导性文件，出台的立法规范也多为行政规章，行政色彩浓厚，数量众多但缺乏权威性、综合性与法律效力，加之主管部门不同，政策与法规的适用范围和影响力明显不足，甚至出现相互冲突。　　

三是现有政策制度体系链条存在缺失。已经出台的法律条文及其下位法规主要集中在武器装备建设领域，在基本建设、人才培养、军队社会化保障等领域“留白”较多，军民融合发展的各种现实问题与相应法律法规之间的缺位性矛盾比较突出，国民经济动员、交通战备动员、科学技术动员、军事装备动员、军队保障社会化等法规的缺失，影响各自领域内政府、军队及相关企事业单位权利与义务关系的理顺。　　

四是政策措施“接地气”不够。当前诸多领域出台的政策措施，操作性不够强，难以落地执行，不能针对实践中的具体矛盾实现有效突破，如国防动员领域亟待出台国防动员补助补偿的相关措施办法，武器装备竞争性采购管理规定的配套措施等尚属空白，国防知识产权保护的调整改革措施尚在征求意见过程之中。

2

政策制度制定缺乏统筹协调

一是职能分割导致政策分立。一些军民融合相关工作由军地不同部门各管一摊，各自出台的政策制度没有纳入统一框架中进行考虑，推动军民融合发展的政策制度本身就没有做到军民融合，政策制度设计先天军民分离。例如，国防动员与突发事件应急管理分别由军队与政府主导，造成国防动员法规与应急法规各成体系、互不衔接。　　

二是职能重叠导致政策交叉。如军品市场准入“四证”依旧为军委装备发展部、国防科工局、国家保密局分头组织实施，新进入企业仍然面临双重准入问题，市场准入“四证合一”尚需政策制度层面的实质性推动。

4

加快军民融合发展政策制度体系建设的措施

建立健全军民融合发展的政策制度体系不是一个“小补小修”的问题，而是一次全新的顶层设计和立法实践，要将着力点放在建体系、重协调、见实效，规范、引导与保障军民融合深度发展。　　

1

创新设计军民融合发展政策制度体系

一是抓好军民融合发展政策制度体系的顶层设计。根据国家、国防和军队深化改革新形势要求，全面系统梳理现有涉及军地双方的法规制度体系，确定阶段目标、年度计划，分步实施、落实责任。二是健全顶层法律法规。加快推进军民融合综合性法律的立法进程，重点加强军事装备（采购与供应）立法，适时启动《国防法》等涉及国防建设和经济建设的法律修订。三是做好与军民融合深度发展不相适应的政策制度的“改、废”工作。对以往制定的诸如经济动员、国防交通、军事采购与物流、装备科研生产等方面的配套法规认真进行清理，废除过时内容，填补缺失内容，消除冲突内容，合并相近内容，建立协调统一的政策制度体系。

2

加强政策制度制定的统筹与协调

在中央军民融合发展委员会的领导下，加大政策制度制定过程中的统筹力度，着力解决法规不协调、不一致等问题。一是重塑军事法规体系，适用同一部国家法律法规的，军方要主动修订纳入统一法律框架，不应再作另行规定；二是对军地“结合部”要由军地双方联合出台政策，对需求分解、合同履行、征地补偿、纠纷仲裁、奖励惩罚等敏感问题进行规范，确保相关工作有法可依有序推进。

3

建立政策制度执行效果反馈修正机制

组织军地力量，构建政策制度执行绩效评估体系，对政策制度的实施效果进行常态化调研评估，及时反馈政策制度执行过程中遇到的新问题新情况，形成政策制度纠偏完善机制。　　

4

充分发挥智库和第三方在立法过程中的作用

改变以往法规草案多由行政主管部门牵头起草的做法，从立法机制和工作程序上有效防止“行政部门权力化、部门权力利益化、部门利益法律化”的现象。对预计部门之间争议较大的重要立法事项（如军事装备、国防工业、航天等），由决策机关引入第三方评估，立法研究应更多发挥有关社会智库（如学术协会、科研机构、高等院校等）的作用。