游光荣：加快建立军民融合创新体系——学习贯彻习总书记“620”重要讲话精神系列谈

编者按

习总书记6月20日在中央军民融合发展委员会第一次全体会议上发表的重要讲话，是习总书记十八大以来关于军民融合历次讲话中最系统、最全面的一篇，充分体现了习总书记对军民融合发展的深邃思考和战略运筹，是习总书记军民融合发展战略思想的集中体现。为了深入学习习总书记“6•20”重要讲话精神，我们专门约请游光荣研究员撰写系列专稿。该系列的前两篇分别是《构建军民一体化的国家战略体系和能力》《运用法治思维和法治方式推进军民融合深度发展》，本文为第三篇。

习总书记“6•20”重要讲话提出：“要把军民融合发展战略和创新驱动发展战略有机结合起来，加快建立国家创新体系，培育先行先试的创新示范载体，拓展军民融合发展新空间，探索军民融合发展新路子。”这是习总书记3月12日在出席十二届全国人大五次会议解放军代表团的讲话以来，再次要求“加快建立军民融合创新体系”。

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正确把握军民融合创新体系的内涵和本质要求

建立军民融合创新体系，是创新驱动发展、军民融合发展两大国家战略的交叉点。建立军民融合创新体系，首先要建立军民融合的国家创新体系。

国家创新体系（NationalInnovationSystem）是20世纪90年代从国外引入的一个分析国家创新绩效的概念，引入我国后被决策层和学术界采纳，建设国家创新体系、提高国家创新绩效随即成为我国科技体制改革的目标。建立军民融合创新体系，是全面深化改革的重要内涵，是我国深化改革（不限于科技体制改革）的主要阶段目标。根据我国深化改革的根本要求和国务院2005年颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，可以将国家创新体系定义为：国家创新体系是以政府为主导、充分发挥市场配置资源的决定性作用、各类创新主体紧密联系和有效互动的社会系统。基于世情国情变化和近年来我国改革进展，对国家创新体系内涵的理解，应该比十年前开展国家中长期科学和技术发展规划纲要研究时更加全面、深刻。在军民融合创新体系建设过程中，“以政府为主导”应当理解为各级党组织、中央和地方政府机构、军队管理部门都要发挥作用，不能简单理解为仅仅由国务院某一个或几个部委发挥主导作用。成立中央军民融合发展委员会，是在顶层上统筹党、政、军有关职能部门作用的科学安排，是针对我国现阶段军民融合体制性障碍的制度创新。“充分发挥市场配置资源的决定性作用”，要重点关注的是国防科技和军事装备领域；这一领域现在仍然是指令性和指导性计划发挥主导作用，某种意义上可以说是计划经济的最后“壁垒”，迫切需要发挥“两只手”的作用，在更大范围、更深程度、更高层次上发挥市场机制作用。“各类创新主体”，包括产（企业）、学（高等院校）、研（科研机构）、用（用户）和中介组织在内；在国防科技和军事装备领域，“产、学、研”主要包括五支科研力量，即军工科研生产单位、军队科研单位、中国科学院、高等院校、民用科研生产单位（包括民营企业），“用”——需要重点关注国防产品的用户的特殊性特别是武器装备用户的唯一性，也就是军队——其代表是军委有关机关、军种和战区；“中介组织”则一直是军民融合创新体系中最为薄弱的环节，在相当长时期内数量很少、质优者几近空白，当前则是虚火上升、良莠不齐，权威性中介组织仍然不多。加快建立军民融合创新体系的本质要求就是从国家创新体系视角，促进涉及军民的各创新各要素之间（特别是军民两大板块之间）的互动和流动，把国防科技工业基础融入国家科技工业基础之中，使原来相对分离的军用和民用科技工业基础融合为统一的国家科技工业基础，提高国家创新绩效，实现国家安全和发展的兼顾、富国和强军的统一。

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建立各具特色的军民融合区域创新体系　　

建立军民融合创新体系，既要统筹规划国家创新体系建设，又要建立各具特色的军民融合区域创新体系。而且，建立军民融合区域创新体系是建立军民融合国家创新体系的基础。

我国各地区发展很不平衡，国防科研生产基础差异性很大，因此不存在统一的区域创新体系建设模式。根据笔者前期调研情况，可以总结出国内比较有典型性的军民融合区域创新模式有（尚待完善和补充）：①传统军工资源富集地区的军民融合发展模式（例如西安、重庆、沈阳等），其特征是当地拥有一定数量的大型军工企业，军事装备科研生产任务稳定且有一定规模；②军民两用技术产业集群的军民融合发展模式（例如中关村科技园区、武汉“光谷”等），其特征是当地拥有世界水平的军民两用高技术产业链，具备相当的科研实力和产业规模；③大型国防基础设施为中心的军民融合发展模式（例如青岛地区以航母母港为龙头），其特征是当地拥有标志性的国防基础设施工程，需要社会各界提供各类保障；④科学研究基础雄厚地区的军民融合发展模式（例如绵阳科技城），其特征是当地拥有大型军民两用科学设施（以中国工程物理研究院和中国空气动力研究与发展中心为代表）和大批科学家资源；⑤具有一定军工基础、民营中小企业极为活跃地区（例如长三角地区）的军民融合发展模式；⑥缺乏军工基础、创新创业活跃地区的军民融合发展模式（例如珠三角地区）；⑦三线地区后来居上的发展模式（例如贵州等），其特征是传统工业基础、经济社会发展处于全国中下游水平，但大数据产业提供“弯道超车”的可能性；⑧科技、教育和工业基础相对落后地区（例如兰州地区）的军民融合发展模式……等等。因此，区域创新体系必定是各具特色、多样化和差异性的。

当前亟待深入开展军民融合区域创新体系建设模式的系统研究，在前期各个层级开发区（经济技术开发区、高科技工业园、高新技术开发区、产业工业园等）建设基础上，培育先行先试的（国家级和省级）军民融合创新示范载体，带动各地区军民融合创新体系建设。推进军民融合创新示范载体建设，必须统筹规划、整合资源、突出特色，避免出现同质化、虚火上升、盲目铺新摊子的倾向。

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采取有力措施加快军民融合创新体系建设

尽管近些年军民融合发展政策制度体系建设取得了一定成绩，但距离习总书记提出的“系统完备、衔接配套、有效激励”标准尚有较大差距。

一是加强军民融合创新体系的顶层设计和战略筹划。加快建立军民融合创新体系，要体现近中远期统筹、以上带下、以点带面、网络发展的思路，鼓励引导各具特色的区域创新体系建设。当前重点工作：一是建立军民融合智库体系。应当加快建立为党中央决策服务的军民融合专家咨询组织，并设立以创新体系建设为重点内容的二级专家咨询小组，同时重点支持少数几家国家级军民融合战略智库建设，直接为中央军民融合发展委员会的战略决策服务，为军民融合创新体系的顶层设计和战略筹划提供智力支撑；二是瞄准重点领域求突破。在中央军民融合发展委员会领导下，向重点领域聚焦用力（例如军事装备、国防科技、航天、网信等），整合重点领域军民融合相关议事协调机构，深入推进重点领域的军民融合，实现习总书记重点领域军民融合发展“更好一些、更快一些”的要求，以点带面推动整体水平提升。

二是加强各层次军民融合发展服务体系建设。国家创新体系的核心理念是创新网络化，即加强各类创新主体的紧密联系和有效互动，为创新提供良好生态环境。要改变目前存在的创新链不贯通、创新主体互联互动不够等弊端，需要党、政、军各职能部门提供的服务以及中介组织的建立完善。军民融合发展服务体系建设是军民融合发展国家战略落地的关键环节，具有重大的现实意义。健全服务体系是推动军民融合深度发展，实现国家治理能力现代化的内在要求；健全服务体系是构建军民融合发展工作运行体系，发挥市场配置资源决定性作用的基础支撑；健全服务体系是解决“最后一公里”问题，促进生产力和战斗力形成与提高的重要举措。这一服务体系应当自上而下设计，充分利用现有基础，打通军地结合部，并考虑国家、省和地区三级之间的相互协调和有序衔接。

三是尽快组织开展我国军民融合发展年度评估研究工作。为了摸清全国以及各部门、各地区、各领域军民融合发展现状，了解掌握军民融合新进展，及时发现组织管理、工作运行和政策制度体系运行存在的问题，引导各部门、各地区、各领域针对问题制定具体有力的政策措施，很有必要开展我国军民融合发展评估工作，形成年度评估报告。通过这一持续性研究工作，可以监控发展态势，诊断发展问题，促进政策落实，有利于激励先进、鞭策后进、问责失误。评估结论既可服务于党中央、国务院、中央军委军民融合重大决策，又可引导社会舆论、满足公众知情需求。军民融合发展评估工作要整体筹划，自上而下开展顶层设计。要体现全要素、多领域、高效益军民融合深度发展格局要求，重点从融合形式、融合范围、融合层次进行综合评估，而不能仅仅局限在部分要素、个别领域、军事效益或经济效益自身。军民融合发展评估工作要确立科学导向，体现军事效益、经济效益和社会效益的统一。要坚持发展和安全兼顾、富国和强军统一，把统筹经济建设与国防建设的进展及其效益效率作为主要评估指标，考察经济建设与国防建设资源共享、协调发展、平衡发展、兼容发展的状况和水平，以期实现经济建设国防效益最大化和国防建设经济效益最大化。军民融合发展评估工作要依托专门研究力量，突出第三方评估。评估工作要有用、可信、独立。这里的“独立”，是指评估研究工作是由第三方评估机构承担——它既不是军民融合的决策部门，也不是军民融合具体工作的执行部门。第三方评估的本质特征表现为“三个独立”：评估机构独立，与被评估对象没有行政隶属关系，也没有经济利益关系；评估过程独立，专家评估、专门机构评估不受行政部门干预；独立承担责任，第三方评估机构要对其评估的结果独立承担法律责任。军民融合发展评估工作要坚持定量分析与定性分析相结合，重视运用基于数据的系统分析方法。军民融合发展涉及领域广泛、类型多样、形态各异，单纯依靠定量分析，或者仅仅依靠定性判断，都很难高质量完成评估任务。要强调以客观事实特别是统计数据为依据进行评估，能够开展定量分析的就不要仅仅依靠定性判断；对一些难以定量化或现有统计渠道难以支持的指标（例如组织管理体系是否健全、政策制度体系是否完善等），可以适当引入定性分析方法手段。