政府管控民营军工企业的工具选择与制度建设

摘 要：随着越来越多的民营企业参与军工生产以及更多的国有军工企业民营化后，一个重要而迫切的现实问题便出现在我们面前，那就是我们该如何管控这些民营军工企业？本文在介绍国外做法的基础上，给出了我国政府或军方管控军工企业的一些政策建议。

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引  言

随着越来越多的民营企业参与到军品研制以及更多的国有军工企业民营化后，一个重要而急迫的现实问题便出现在我们面前，那就是：我们该如何管控这些民营军工企业？如果它们“不听话”了，一旦发生战争，我们怎么办？一个国家的军工产业一旦“失控”，就会成为危及国家生死存亡的大事情，因此这也是中央在进行国有军工企业改革，以及进一步向民营企业开放军品市场、鼓励更多民营企业进入军品市场时特别关心的问题。管理民营军工企业不像管理国有军工企业那样简单、直接、有效，因为害怕“抓不住”、“管不了”、“管不好”、“不会管”，所以这些年来民营军工企业进入军品市场、以及国有军工企业的民营化改革一直处于“犹豫不前”、“一步三回头”的状态。因此，民营军工企业的管控问题就成为进一步推进民营军工企业参与军品市场、改革国有军工企业必须首先回答并解决的问题之一。

国内最早提出军工企业管控问题的专家是中航工业的吴献东先生，在其所著的《军工企业与资本市场和政府的关系——从白宫为什么能“hold住”华尔街上的军工巨头说起》一书中，他对美国政府和军方与军工巨头之间的关系与往来进行了较为详细的描述，指出美国政府和军方控制军工巨头的手段主要包括：通过华尔街间接控股军工巨头、法律法规、采办竞争、军方与军工企业之间的“人事旋转门”等。由于是国内首次提出军工企业的管控问题，所以他对这个问题的研究更多地还是停留在对事实的描述上，而缺乏系统地归纳、总结和深入分析。纵然如此，他在国内首次提出这一问题、并且在几年前就预见到这一问题对于未来我国军品市场对民企开放以及国有军工企业改革的重大现实意义，具有很强的前瞻性。随后，赵超阳等又对这一问题进行了进一步的总结和梳理，他们认为外军管控军工企业的手段主要有：规划指引、采办竞争、资格审查、绩效评级、股权控制等（赵超阳等，2014）。除了这两项研究以外，我们再没有发现其他研究这一问题的文献。

其实国外政府或军方控制军工企业的手段远不止以上几种，以上的两项研究还遗漏了一些更为重要、更为有效的管控手段。本文在介绍国外政府或军方（主要是美国）管控民营军工企业的政策手段的基础上，给出了我国政府或军方管控民营军工企业的一些政策建议和工具选择。

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国外政府或军方管控民营军工企业的工具选择

总体而言，国外政府或军方管控民营军工企业的手段无外乎两大类——“利诱”与“管制”，或者说“胡萝卜”与“大棒”。具体而言有如下一些工具选择：

1、军品采办及份额配置

军方手中的订单，是控制国有或私人军工企业的最好的“指挥棒”。军方作为军品的唯一或主要购买者，可以运用这种购买力决定军工产业的技术进步、所有权配置、军工产业的规模、结构、行为及其绩效（KeithHartley,2014,P189）。军工企业可以从军品采办中获得丰厚的利润，因此，对军品采办规模及其份额分配、利润率的设置就成为吸引、控制军工企业的一种重要手段。例如，为了促进本国航空工业的发展，1958-1960年间英国国防部利用其手中的购买力使得英国的飞机制造业主要集中到五家航空制造集团手中。英国最新的航母研制项目也为我们提供了新的案例，英国国防部利用其购买力来决定主承包商，并创建了一个航空母舰联盟（AircraftCarrierAlliance）来负责该项目的管理。在这个联盟中，泰勒斯集团（Thales）负责新航母的设计，BAE公司则被选为主承包商。这一联盟还包括英国国防部、拜博考克公司（Babcock）。但是，英国国防部要求BAE系统公司的下属水面舰船分公司必须与VT集团公司的船舶建造分公司（VTGroupShipbuilding）合并，方可授予其新航母的建造合同。于是，两家公司于2008年合并其造船业务，成立BVT水面舰艇公司（Hartley,2011,P186.）。

军方不仅可以利用手中的订单实现资源在不同企业间配置，而且还可以增加某一产业的订货或减少另一产业的订货使得资源在不同的产业间配置，如可以增加导弹订货而减少飞机的订货、或增加飞机的订货而减少舰船的订货，从而实现控制不同产业或企业的目的。对于那些数额较大的采办项目，军方可以对其进行拆分、然后进行招标，如总装集成、关键分系统可以分别进行招标，这样就可以有效遏制大型企业的垄断势力；或者把一个项目分拆为两个类似的项目，从而激励同一领域的两家企业展开激烈竞争，从而达到“鹬蚌相争、渔翁得利”的效果，实现对私人军工企业的控制。

2、军品采办合同

军方控制军工企业的最有效工具就是军品采办合同。通过合同约定军品供求双方的权利和义务，通过合同有效管控企业的技术风险、质量风险、安全风险、保密风险和持续保障风险，通过合同规范和约束企业的行为，并根据合同对企业的不当行为给予惩罚。笔者在一次国际学术研讨会上与美国国防部负责技术、装备、后勤保障的前国防部副部长雅克•甘斯勒教授讨论此事时，他不假思索地说：“合同、合同、还是合同，合同是最好的管控方式”。

军方通过合同管理机构对合同企业和项目进行监督和管理，以便承担军方合同的企业按照军方要求行事。军品采购合同一般会要求军品供应商必须建立完善的会计报告制度、内部报告与审核制度，军品采办单位及其审计官可以藉此对企业的行为进行监督、审计、核查。为了保证军品采购任务的完成，加强对企业的监管，各国军方也都普遍采用“军代表”制度，以加强对军工企业完成军品研制任务的监管，军代表实质就是军方派出的合同实施“监督员”，因此其必须代表军方对军品合同承包商进行有效监督。通过对承包商履行合同的情况进行评估，以决定企业的信誉等级，建立采办黑名单制度，并把这作为下一次国防采办招标的依据之一。

3、通过科研资助和军方或政府科研机构实现对军用核心技术的控制

美军不仅通过军品采购控制军工企业的产品市场，而且通过控制核心技术控制军工企业的生产。美国军方及政府控制的很多研发机构，掌握和控制着军工行业的很多先进技术及研发的设施设备，很多武器装备的基础研究、先导技术研究、核心机开发都是在军队或政府所属的研究机构中完成的，军方或政府的这些研发机构实际掌握或控制着大量的军用尖端科技；同时，企业的很多研发行为也需要依赖政府或军方所有的研发机构的帮助。对于那些由政府资助、企业完成的研发成果，其所有权归政府或军方所有，企业只拥有使用权，军工企业使用或转让这些技术以及出口包含这些技术的产品时都要受到政府或军方的管制。这样，无形中就形成了军工企业对政府或军方的技术依赖，要么依赖政府或军方公共研发机构的技术支持和技术供给，要么依赖政府或军方的技术开发资金支持。

此外，军方还可以在这些研发机构的帮助下，成为“精明的采办者”，使得军方与军工企业成为在技术上对等的谈判者，以进一步控制这些军工企业。

4、法律法规

法律法规也是“捆绑军工企业手脚”的有力的工具。所有进入军工行业的企业都必须接受与军工行业管制有关的法律法规的规制和约束。这些法律法规涉及到军工行业的进入与退出、军品的生产与销售等。如美国政府制定的、涉及军工行业管制的法律包括《外国投资审查法》、《出口管制法》、《技术转移法》、《保密审查法》、《军工上市企业信息披露法》、《国防采办法》等，从一些主要的方面控制国内与国防研发生产有关的企事业单位，使其行为有利于美国国防安全和国家利益。

美国没有专门的军工行业市场准入法规，主要采取承包商资格认证注册制度、合格厂商名录制度和质量认证制度等，这是一种“宽进严出”的制度，实际上就是鼓励社会上所有有能力的企业参与军工生产，美国对军工企业的管控更注重过程控制、而非入口管理。这种鼓励其他企业进入军工行业的做法，实际上就是鼓励军工行业的竞争，也是约束现有军工企业的一种很好的手段。为外国企业投资或收购本国与防务有关的企业设置门槛，限制国防科技及其产品的对外转移和出口，也使得本国的防务企业必须听从政府或军方的安排。

5、股权与资产控制

控股（绝对控股、相对控股；直接控股或间接控股）、参股、“金股”制度、或通过政府关联企业控股、参股军工企业，都是政府通过股权控制、影响军工企业的重要途径。如法国政府仍是大型航宇企业的大股东，直接通过控股方式控制大型军工企业；英国政府则持有英国最大军工制造商BAE公司的“政府特殊股”（也即“金股制度”），该股授予政府限定“外国持股比例不超过15%，并且要求其董事会主席及CEO必须是英国人，在涉及国家重大利益的事项上政府拥有否决权”的权力（KeithHartley，2014，P145）。德国也是通过国家银行的股权实现对航空企业实行间接控制（张合香等，2006）。

美国大部分军工企业为私人企业，机构投资者和大众直接或间接持有公司股票，股权极为分散，但是多数股权最终往往掌握在华尔街金融巨头及利益相关集团手中，基本上只需要4至5家左右的大型金融机构联手就可以掌控军工企业。因此，美国政府（军方）只要管住了华尔街、管住了这些金融巨头，也就掌控了美国的军工企业（赵超阳等，2014）。美国的这些机构投资者包括公共养老基金、基金会等，他们会积极参与持股企业的公司治理（如在股东会上积极行使表决权、要求改革董事会、控制高管薪酬、积极参与公司治理等）。因此，美国对军工企业的控制主要是通过间接控股的方式实现的。政府只要管住了这些公共基金，就可以通过公共基金影响和管控其持股的军工企业（吴献东，2012）。

此外，美国很多军工企业的重要资产（如厂房、设备、设施）都是政府购买、提供给企业使用的，这些资产的所有权在政府，企业只拥有使用权，并且依据合同，企业必须保持这些资产的完好性。这些核心资产一方面降低了企业的启动和运营成本，同时也增加了政府对军工企业的控制力。

6、政府产业优惠政策与政府救助

军工企业会享受来自政府的诸如政府采购、税收优惠、补贴补助等优惠扶持政策。为了获得这些优惠政策，民营的军工企业也必须选择与政府合作。

除了各种优惠措施外，当军工企业处于亏损或倒闭的边缘时，政府还会通过政府贷款、破产保护、国有化等方式保护本国的军工巨头。如在60年代末到70年代初，美国洛克希德公司曾面临严重困境，1971年获得政府贷款才免于破产。加拿大政府也是多次在紧急关头以政府收购方式扶植本国民机企业。当市场形势转好时，政府再把这些企业“私有化”，以促进市场竞争和军工产业的发展。如1981年2月，英国政府抛售其持有的将近一半的英国宇航公司（BritishAerospace）的股票，总价值高达1.49亿英镑，1985年5月份，英国政府又出售了其持有的英国宇航公司剩余的股票，两年后，该公司又以1.9亿英镑的价格从英国皇家军械局（theRoyalOrdnance）手中买过几个武器弹药工厂。1987年，英国政府出售罗尔斯-罗伊斯（Rolls-Royce），结束了对该公司长达16年的政府掌控。

7、充分鼓励军工企业竞争

通过竞争来防止军工企业规模过大而出现的“尾大不调”现象，也是美国军方控制军工巨头的一个重要手段。在这方面，美国的《反垄断法》起到了很大的作用。当企业规模大到一定的程度从而形成对市场的垄断，或者是企业的并购重组有可能导致市场垄断时，就可能遭遇反垄断审查。

如1997年7月，洛克希德•马丁公司和诺斯罗普•格鲁曼公司宣布计划合并，但是1998年6月这项提案因美国司法部反对而未获批准。一般情况下，美国政府（或军方）是不允许在国防关键部门只存在一家企业的——即从“双头垄断到完全垄断”。美国政府不仅不允许在主承包商层级只有一家企业存在，而且在关键分系统或零部件层面也不允许只有一家企业存在，因为如果这样，拥有这家关键分系统或核心零部件厂家的总承包商就会在参与国防部项目的竞争中占据优势，从而导致实际上的垄断（JacquesS.Gansler，2013）。

再比如在航空发动机领域，美国早期的发动机公司有很多家，但是随着航空发动机越来越复杂，规模经济越来越明显，至上世纪60年代，航空发动机产业的兼并重组使得美国最终只剩下通用电气（GE）和普惠两家企业。自那时开始，在美军第三、第四代军机研制中，军方一直明确奉行一种机型、两家竞标的形式，在飞机主机与发动机层面分别引导两家公司推出原型机，然后选定其中一种组合进行生产。对于在军品订单竞争中失利的企业，军方一般也会给予一定的分包合同或维修、改装合同，以维持军品投标中失利的企业依然留在军工行业内，以维持整个行业的竞争。

为了鼓励竞争，美国政府还不断修改军标与民标，吸纳非传统军工企业进入军品采办领域，从而减少对现有军工企业的依赖。为了增加竞争，美国军方有时故意维持两家以上的企业，以便形成一定的“过剩生产力”，以此来控制行业内的企业。此外，美国军方也会保留一些内部的研发机构或武器装备维修与改装、改型机构，这些军方所有的机构与私人企业形成竞争关系，也是控制私人企业的一项重要手段。

在军品采办的各个层级中引入竞争机制，是避免一家军工企业独家垄断的最好做法之一，而竞争的结果就是“企业竞争，军方得利”。

8、外商投资审查与出口审查、军品市场开放

这方面美国制定的法律法规包括《外商投资安全审查条例》、《武器出口控制法（USArmsExportControlAct1968）》、《国际武器非法交易条例（InternationalTrafficinArmsRegulations）》、《武器出口管制清单》、《技术出口限制》等。外商投资审查使得核心军工企业的资金来源只能依赖于国内或政府，尤其是当企业经营困难时，政府就成了这些军工企业“最后的救命稻草”；而限制武器出口、技术转让和补偿贸易，则使得军工巨头的技术与产品只能局限在国内市场，加上前面提到的控制核心资产和技术，这样政府就可以从资金来源、技术来源、核心资产和销售市场等多个方面牢牢掌控住这些私人军工企业。2010年3月，BAE系统公司因为违反《武器出口控制法》及其他违法行为而被美国联邦法院判处4亿美元罚金。再如，美国规定，军品补偿贸易超过500万美元以上的，必须经过审查，以防止敏感技术外泄至敌对国家。

美国一方面利用出口审查限制军工企业的尖端武器和技术出口，另一方面又会利用出口信贷、出口担保等手段对美国军火商的低端武器出口提供支持。如1994年美国国防拨款法批准用国防部基金中的2500万美元为北约盟国、以色列、澳大利亚、日本和韩国提供军火出口信贷担保，以支持一项价值10亿美元的出口计划；1996年9月美国国防部成立了国际和商业计划办公室，负责为美国军工企业的军品出口提供贷款担保；美国还专门成立了资本出口公司，负责向27个国家和地区提供军品出口信贷支持，规模在500万美元到5亿美元之间（张合香，2006）。哪些产品和技术可以出口、哪些又不能出口，美国军方有很大的自由裁量权，美国政府（或军方）正是利用这种“打压”与“拉扶”相结合的方法，一方面奖赏“听话”的军品制造商，另一方面打压“不听话”的军火商。

开放军品市场，也是控制国内军工企业的一种重要手段。对于某些军工产品，允许国外军工企业参与竞标，就可以增加了国内军工企业的竞争压力，减少了国内军工企业的军品份额，削弱国内武器供应商的垄断地位。当然，这样做可能会损害一个国家的军工自主权，但如果国际市场上有多个该种军品的供应源时，这个问题就不会太大。

9、政府与企业的伙伴关系

由于合同本身的不完全性和未来的不确定性，使得政府仅仅依赖合同来管控军工企业会存在一定的问题，加上军工产业普遍存在的由于规模经济所导致的自然垄断现象，使得军方很多时候不得不面对具有独家垄断势力的军工巨头。为了应对未来的各种不确定性和降低与军工巨头谈判的成本，军方也力图与军工企业建立长期良好的合作伙伴关系；对军工企业来说，它们也有动力与军方建立这种伙伴关系，以便从政府那里获得军品订货合同和各种优惠政策。如进入本世纪以来，随着国防预算的削减及武器装备价格的不断攀升，英国军方越来越感觉到无力支撑在一些大型武器装备制造领域维持两家及以上军工企业的存在了，而一家大型军工巨头的存在又会导致独家垄断，于是军方便试图与军工巨头建立长期的伙伴关系来降低合作的成本（KeithHartley,2011）。

政府与企业的伙伴关系涵盖很多内容，如政府保护国内军品市场并参与海外军品市场的开拓，给予军工企业长期的、有保障的军品订货，在困难时期给予企业救助，给予企业各种优惠待遇（如税收、较高的军品订货利润、基础设施建设支持等），给予某些军工企业在特定领域的特许经营权，军方高官与企业高管之间的任职交流（即常说的“人事旋转门”制度）（吴献东，2012）、定期会晤与交流等，这些也都是政府了解和控制本国军工企业的重要手段。

10、产业规划与口头劝告

美国《国防生产法》规定，为了确保国防生产能力与供应的充足性，联邦政府中负责国防采办的部门和机构应该不断地对国内工业基础满足和平与战时需求的能力进行评估，特别是对各种生产资源的可得性、充足性进行评估，这包括分包商和零部件供应商、原材料、技术工人、专家与技术人员等。为此，美国国防部专门设立国防工业局（DefenseIndustryPolicyAgency），负责研究、制定、实施、评估支持国防科技工业发展的有关规划、法规、政策文件。此外，国防部要密切监控国防工业的变动情况，并把结果向国会报告，即《年度国防工业能力报告（AnnualIndustrialCapabilitiesReporttoCongress）》。

由于战争技术的不断变化、未来的威胁和需求不确定性，导致国防产业也在不断变化，这使得制定未来的国防工业规划困难重重，但纵使如此，美国政府也会定期发布《国家安全战略》、《国防安全战略》、《国家军事战略》、《四年防务评估》、《国防预算指南》等政策文件，以明晰军方需求、牵引军工产业发展。

除了这些正式的政府规划文件外，政府或军方高官也经常会根据他们对未来形势的判断发表谈话，引导国防科技工业调整发展方向。最为著名的例子就是，1993年美国国防部邀请各军工企业领导人出席晚宴，时任国防部副部长威廉•佩里（WilliamPerry）以预算削减为由敦促他们进行整合，这次晚宴被新闻界戏称为“最后的晚餐”。此后，美国国防工业便进入了大规模的重组整合过程。再如，2010年前后，法国政府计划削减国防预算，因此建议赛峰集团和泰雷兹公司就二者重叠的业务进行重组。于是，两家公司遂重启已经间断的资产和业务重组谈判（吴献东，2013）。

产业规划和口头劝告虽然不具备法律效力，但是却能够代表政府的战略意图和产业导向，对军工企业的行为也是一种引领。

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我国政府或军方管控民营军工企业的制度建设

以上对国外政府（或军方）控制私人军工企业做法的简介，为我们提供了丰富的启示，也为我国政府或军方管控民营军工企业提供了有益的借鉴。

1、完善军品采办制度

军方要有意识地把军品采办作为塑造国防科技工业结构、管控民营军工企业的一种重要手段。如实行采办奖惩制度，对于那些完成采办项目较好的企业给予下一次竞标加分的优待；而对于那些记录较差的企业，则给予惩罚，甚至逐出军品采办市场。实行竞争性采办制度，可以把一些大型的国防采办项目按总装与分系统拆分为多个采办项目；在可能的条件下，选择双原型机竞争的采办策略。在采办制度中，要求总承包商必须把一定份额的业务外包给其他非关联企业。对竞标失利企业，给予一定的补偿或分包业务，以鼓励其继续留在军工产业内。

2、加强采办合同管理

合同是管控军工企业的最重要工具，因此必须完善军品采办合同的签订与执行的管理，细化合同内容，明确奖惩安排，建立履约信誉评价机制，加强合同保障及监督实施机制。如在合同中要明确要求军品承包商必须建立完善的财务会计制度和重大事项报告制度，并把一定比例的合同任务分包给中小企业等。

3、控制核心资产、企业和技术

对于那些从事公共基础研究、应用基础研究、军用先导技术开发的研究机构，可以直接由政府或军方所有，改组为国家实验室或军方实验室；对于由政府或军方资助开发形成的技术专利，要明确其所有权归政府或军方，对使用或转让这些技术、专利必须征得政府或军方有关部门的同意。对于那些事关国家重大战略利益的核心企业，政府也可以通过全资国有或国家控股（绝对控股和相对控股）、参股、“金股”等方式加以控制。对于大型的科研与工业生产设施设备，也可以由政府购买、提供给企业使用，借此加强对核心企业的管控。

4、制定、完善军工产业管控的法律法规

管控军工产业的法律法规涉及到军工行业的进入与退出、军品的生产与销售等领域。包括准入审查制度、外商投资与并购审查制度、保密审查制度、出口管制制度、军品市场开放制度等等。

5、鼓励军工产业的竞争

一般情况下，军品采办项目至少应该有两家及以上的企业参与竞标，并要求中标企业要把一定比例的任务也通过竞标方式分包给其他非关联企业；还要改变目前这种大型国有军工企业垄断某一类军品供给的现状，由于这些大型国有军工企业的垄断地位，使得军方在与这些大型国有军工企业谈判过程中，往往处于不利地位，出现“尾大不调”的现象。要通过改革现有军工体制，打破大型国有军工集团的垄断地位，使得竞争成为约束大型国有军工集团的重要工具。

6、完善军工产业优惠和救助措施

制定完善的军工产业优惠政策和救助措施，明确享受优惠政策的标准和条件。这些优惠条件包括税收优惠、政府贷款、政府采购、政府救助等。要把企业与政府的关系作为衡量其能否享受优惠的标准之一。

7、建立政府与军工企业之间的伙伴关系

政府通过给予军工产业一定的保护和好处换取军工企业对国家的忠诚，而只有和政府合作，私营军工企业来才能够生存和发展。政府与军工企业的伙伴关系可以通过多种途径来建立，如人员的交流、定期会晤、供求对接会、协调军工生产任务的分配、为军工企业争取海外订单等。当然在建立政府与国防工业界之间伙伴关系的同时，政府也要力避被产业界所“俘获”。

8、成立相应的军方监管机构并定期发布军工产业发展报告

可以在军委装备发展部内部设置专门监控军工产业发展的机构，其具体职责包括：及时发现军工行业运行中存在的问题、处理典型案例、发布军工行业运行状况的报告、对民营军工企业发布口头劝告、指定军工产业优惠和监管政策。

9、建立军工企业数据库

可以按总成商、分系统制造商、零部件及原材料制造商，或者按照核心企业、边缘企业、外围企业这样的标准对现有企业进行分类，建立军工企业信息数据库，所有通过审核的军品研制的单位都要纳入这个数据库管理，摸清现有军工行业的状况，做到“心中有数”。

04

结  语

以上对国外做法的简介以及对我国政府的建议为我们思考、解决这一问题提供了一个初步的方案，在实际的工作中，我们可能还会遇到这样那样的问题，这就需要我们不断地在工作中研究新问题、提出新思路、找到新办法，并逐步通过法律法规来“肯定”和“固化”这些好的实践和做法。但总体而言，对民营军工企业既不可管控过多过死，也不可放任自流，要让政府或军方编织的管控民营军工企业的“安全网”既能充分保护和发挥民营军工企业的创新精神，又能维持国防科技工业的安全可控，做到“使用放心”。唯如此，才能够造就一个充满活力而又安全可靠的国防科技工业基础。

来源：仰山智库

蓝海长青智库