军工科研院所转制是2018年国企改革重头戏

军工国企研究院所改制的形势分析与建议

----- 在某军工央企授课的内容

2018年4月12日

李锦

从政治经济学说对新时代的分析，习近平国企论述与国企改革，十九大等会议精神与混合所有制改革，混合所有制改革的模式与趋势。军工科研院所转制进行分析，对《关于军工科研院所转制为企业的实施意见》解读，并就军工科研院所转制提出一些建议。作为国企改革中身份特殊的一支，千呼万唤的军工科研院所改革已经开始。现在，首批41家军工科研院所将启动转企工作，试点已经开始。目前，各个军工企业的改革方案已经基本确认。各个单位、各个集团把自己怎么改都想明白了，同时上报给国防科工局。

前些天，为了讲好这一课，我专门到军工央企调研，听取同志们的意见。我有一种担心，这次军工事业单位改制，可能存在简单翻牌的思想，容易走形式，使得改革走过场。去年搞公司制改革，很多央企就是翻一下牌子。现在担心上面有这个想法，然而企业不能有。要在改制中真正走向市场，抓好发展，而不是应付，把这看成一个发展的机遇。

在新一轮的国企改革中，军工体制改革是2018年国企改革的重点戏。2018年国企改革没有大的动作，使得军工事业单位体制改革，将引人注目。军工集团作为央企资产重要的一块，目前整体经营效率偏低，市场化程度不高，军民融合程度不够，正需要改革促发展。军工国企改革、军工科研院所改制等值得期待。2018年-2019年将成为军工科研院所改制和资本化的高潮期，部分重点公司的投资价值有望大幅提升。随着科研院所改制相关政策逐步落地，军工集团中前期准备工作较充分的部分院所可能较快开始改制工作，资本运作和改制可能同步进行。科研院所事业单位改制，能激发企业活力、加快技术转化为批产武器和生产力的速度，是国防军工改革的重要方面。但是，企业下海了，可能存在很多不适应。其实，没有什么可怕的，新兴际华、保利集团早走上这条路了。他们的经验与教训，前有车有辙。借鉴国内外军工企业改革和国有企业的先进经验和成功做法，是最简单有效的方法。不过教训也很多，特别是2005年后多元化与2008年后的快速扩张，留下很多教训。刚才讲的改革问题，便有不少央企业的教训。（举例）

1

军工科研院所改制政策解读与完善现代企业制度意义

我国军工科研院所是在新中国成立初期依照前苏联军工科研院所体制的模式建立，并在计划经济体制下运作。军工事业单位体制改革，是最后退出计划经济的领域。

军工科研院所改革是中央分类推进事业单位改革的一项重要任务，也是全面深化国防科技工业改革的一项重要举措。2014年12月底，国防科工局改革办下发关于军工科研院所改革的文件，确定了军工科研院所改革分类的原则和标准，要求各军工集团按标准尽快将下属各科研院所划分到位，提交科研院所分类的正式方案。经过了多轮的方案上报，国防科工局发布《关于军工科研院所转制为企业的实施意见》，宣布启动首批41家军工科研院所转制工作，标志着前期工作结束，军工科研院所转制工作正式启动，军工科研院所改革进入最为关键的实施阶段。现在，对《关于军工科研院所转制为企业的实施意见》做下解读。

军工科研院所改革是国防科技工业一场广泛而深刻的变革，军工科研院所覆盖面宽、涉及领域广、人员数量多，改革任务复杂艰巨。军工科研院所将被分为基础类、工程类、工艺类三类，除基础类保留事业单位属性之外，其余两类均需完成转企改制。改革目标是，2018年首批生产经营类军工科研院所完成转制，2020年其他生产经营类军工科研院所基本完成转制;初步建立现代企业制度，促进科研生产相结合。后面，这两句值得重视。

《关于军工科研院所转制为企业的实施意见》是一份原则性文件。很多话，军工局说了不算，需要各部委协调，只能在原则上表达了。

为什么要改制？从大方向看，美国军工行业的发展模式是以政府采购需求牵引的市场化经济投入，已经战胜了完全依赖国家投入苏联模式，结果表明军工行业市场化是大趋势。目前我国军工科研院所大部分是事业单位，与企业单位相比，事业单位不以营利为目的、财政及其他单位拨入的资金主要不以经济利益的获取为回报。进行科研院所改制的根本目的是使科研院所的发展适应市场化的要求，转变管理体制和运行机制，实现从“行政化”管理向“市场化”管理的转变，提高科研院所整体的创新能力和效率，增强其参与市场竞争的活力和能力，促进科技型企业成长。军工11家央企份量很重。例如，航天科技集团旗下核心资产主要集中在科研院所，“大研究所、小公司”的特征明显。目前，航天科技集团所属中央批复设立的事业单位还有近100家，其中包括科研院所70多个。在集团旗下六七百家单位中，按数量算只有六分之一，但是其所占的资产体量、人员比例都极大。集团主要的二级单位（八个院）全是事业单位，三级公司也有大部分是事业单位。

改制的主要工作，有清产核资立项方案、原有债权、债务承继方案、.转制后的管理体制和组织结构，等等。

改制的路径有五条：集团内资产重新整合(研究所转企改制)、上市，内部实行股权激励(管理层与员工持股)、出让部分股权引入外部资本(盘活存量)、收购外部民企(引进增量)等。

据了解，军工科研院所改制存在“隐形通路”，军工科研院所自主将研究所资产放到企业性质单位下面，该过程需要财政部与国防科工局的审批。随着此次首批次41家单位启动改制，该“隐形通路”将成为41家首批单位以外的研究所加速改制的另外一种选择，换言之，41家首批单位改制启动后，研究所改制的涉及面存在“自发继续扩大”的可能。

改制的目的，是真正建立产权明晰的现代企业制度，打造更加面向市场的产业化能力，具备适应市场化运作模式的经营管理能力。将军工科研院所逐步转为具有独立法人地位的经济实体，直接从事武器装备的研究发展及民品开发，建成多种所有制的混合型经济体系，逐渐减少科研经费的投入，把军工科研院所推向市场，争取实现由“政府主体型”向“企业主体型”转变。

目前，军工企业发展形势利好。在当前强军目标的时代背景下，从国家战略来看，军事强大是我国大国地位的重要支撑，军事工业是我国未来发展的重点，使之强大的改革也是必须的。《国防科技工业“十三五”规划总体思路》提出坚持军民深度融合，努力构建中国特色先进国防科技工业体系，努力推进国防科技工业科技发展，由跟踪研仿向自主创新转变。

中美贸易摩擦加剧，周边局势复杂，军事需求增加。从设立国家安全委员会，深化军队体制编制调整改革，推进军队政策制度调整改革等政策以来，军工行业就一直是投资者争夺的重点。政策层面的支持也为军工行业提供了长期向好的动力，可能激发市场对军工板块的新一轮投资热情。相比于高调改革却又进展略显缓慢的铁路、石化等行业，军工领域的国企改革正如火如荼地推进，民营资本和投资机构对于神秘的军工企业兴趣盎然。在新一轮国企改革的带动下，军工改革将推动军民融合深度发展，改革国防科研生产管理和武器装备采购体制机制，为优势民营企业进入国防科技工业体系扫清障碍。同时，军工企业资产证券化的不断推进，将为资本参与军工行业带来机遇。

显然，目前军工企业形势有利，是改革的好机会。国企改革就是改变国有企业的制度和生产关系，目的是把劣势转换为优势，利用生产关系的改变来促进生产力的进步。多年来，国有军工企业积累了大量先进技术，掌握了资源优势，一旦体制改革进展顺利，企业发展水平和盈利能力会有很大改善。科研院所改制能激发企业活力、加快研发水平转化为批产和生产力，是国防科技工业改革的重要方面。完善现代企业制度是军工科研院所提高发展质量和效益的动力，是对军工科研院所的新要求，是增强军工科研院所活力和竞争力、强化国防工业建设和提高国民经济发展质量的有效途径，对进一步完善企业法人治理结构、推动企业又好又快发展具有十分重要的指导意义。只有完善现代企业制度，改变内部企事业两种体制混杂在一起、科研生产分离、互为羁绊的被动局面

2

军工科研院所完善现代企业制度面临的情况分析

前些天，我到军工央企调研，了解企业的情况与想法。从改制中存在的问题看：

一、产权关系不明晰，需要分类，划清界限。军工科研院所隶属于军工集团公司，它的资产、资产管理、行业管理权限归属不同国家部委、机关，军工集团公司与所属科研院所并未形成真正的产权关系，主要依靠行政管理、人事管理以及代行资产管理职能，限制了市场化运作。军工科研院所的事业单位属性，导致了其自身缺乏寻求发展的内在动力。过去，800万元以上的决策就要报国家相关部委，现在随便买一台设备的价钱可能都不止800万元了。这是造火箭、卫星、飞船的央企单位面临的现状。作为事业单位，财产不是企业法人财产，企业对它没有处置权，这是军工企业普遍存在的问题，也是军工科研院所改革的必要之处。当然也不能抱幻想，不是改制了，上面就不管了，现在国资委还是管得很死的。下一步，搞授权经营体制改革，就会改变这个局面了。

二、价值取向的两元特征，改制面临转折。取向同时国家利益与研究所利益无法高度统一，和平时期科研院所以实现利润和效益的最大化为目标，如果过分强调国家利益高于一切，军工科研院所就会难以形成自主经营、自负盈亏的经济主体。产权问题，研究所的资产属于国资委的，行政管理确属于国防科工局和总装备部，而科研资金属于国家财政部和所属企业集团的赞助；而融入价值取向是国资委和财政部希望研究所改制后资本可以迅速增值，总装和国防科工局则希望研究所改制后能迅速积累科研立项满足国防需求，而该所提供资金的企业则希望尽快并入上市公司，打包后进行炒作。利益多元，想法不一样。

三、领导人代表国家，又是研究所利益的代表，就无法形成企业法人制度。科研院所的主要领导人都是集团公司直接任免、调动，代表国家，同时又是研究所利益的代表，因而也就无法形成企业法人制度，也无法使军工科研院所成为真正的市场主体。

四、完全面向市场需求的管理机制问题，无法形成规模化的生产模式。绝大部分军工科研院所没能走向市场，基本上由国家下达任务并给予一定的经费，主要是围绕完成军品任务来配置资源和建立组织结构，无法以市场经济的方式来经营运作。军方作为唯一的需求单位，造成了科研院所的科研生产小批量、多品种，无法形成规模化的生产模式。

五、科研成果全部属国家所有，无法实现快速转化为利润。军品科研生产存在保密的特殊性，在国家民参军政策出台之后，军品市场竞争日趋激烈，与民营企业相比，军工科研院所在市场需求研究、资本运作和营销模式等方面存在较大差距，与建立现代企业制度要求的经营管理体制机制差别较大。

六、军民融合发展模式问题。绝大部分军工科研院所的军民融合发展模式尚未建立，以军品业务为主，民品体量小，军民两用技术开发水平较低。民品公司往往实现成果转化后，缺少科技人才和技术支撑，产品成本降不下来，以及产品和技术与市场兼容性差，无法实现产业化。同时军民品两个标准，降低了军民融合的效率。面向军民品两个市场，军工科研院所在技术创新、成果转化、设施设备、组织管理等方面的共享程度还需要进一步提高。

七、税收政策不明确，在等待。在军工科研院所改制政策方面,目前的矛盾集中在资产划分切割过程中的税收问题,特别是科研院所大量的国拨土地,如果转为出让用地,需要补缴高额增值税。

八、财政部门将停拨事业费和科研费,这是军工企业不愿接受的。央企下属的军工科研院所作为非经营性国有资产(事业单位国有资产),一直由财政部门拨款的。可能在综合平衡的基础上采取新的投入方式继续支持,同时逐年调整基数和比例。,改制后的科研院所如果继续从事军品研制生产,预计将有可能直接承担国家技改项目。对以军品为主业的院所,预计将有可能参照转制前的属性享有税收优惠政策。预计这些政策将提高军工科研院所改制积极性,加快改制进程。

改制，这些问题是客观存在。只有完善现代企业制度，实现自主经营，使军工科研院所成为能够自负盈亏的法人实体，能够按照市场供求关系和价值规律进行经营，成为市场竞争主体。使企业内部结构组织制度和管理制度科学化、规范化，建立自我激励，自我约束相结合的经营机制。军工科研院所结合自身实际，以国家行为为主导，加强国防科研队伍建设，通过加快体制改革和机制转换步伐，解决科技与经济脱节问题，实现军民融合发展，为国防工业和国民经济建设做出更大的贡献。

3

军工科研院所完善现代企业制度的建议

具体操作上，例如财务、人事方面的有同志讲。我觉得改制要从发展角度考虑，财务、人事属于保障范围，还是由战略发展方面多考虑，由战略发展与运营部门牵头。我现在从宏观上讲一讲，侧重战略发展方面。这些建议也是政策与发展趋势方面的。

建议一：重视政策研究。中央先后出台了《国务院中央军委关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》（国发〔2010〕37号）、《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）。2016年初由国防科工局、中央编办会同军工集团初步形成的《军工科研院所分类方案》和《军工科研院所分类改革实施工作方案》等政策文件，还有一个混合所有制改革的文件，讲到军工企业混合所有制改革范围，还是很解放的。战略的、关键的、重要的、一般的，战略的、核心的毕竟少，占几分之一。大家知道保利集团，军火，占十分之一都不到，绝大多数是走市场的。这些文件为军工科研院所全面改革指明了方向。包括《国防科技工业“十三五”规划总体思路》，也要学习。现在，由于税收、人员处置等配套政策还没落地，所以目前各单位尚未开始操作。军工业务的事业单位多是盈利能力比较强的设计单位。研究所改制后，税收、养老等负担加重，国家还需要配套增加在设计研发端的投入以更市场化的方式维持军品研制水平的竞争力。配套政策完备之后，军工事业单位大概可在两年左右完成改革。要特别注意税收、人员处置等配套政策。配套细则的出台，主要针对的问题包括：离退休职工的社会保障问题、税收优惠问题、一些遗留的政策性负债问题、公益型的科研院所向非营利组织转型的模式问题、科研机构转制的产权关系问题、科研机构的非经营型资产剥离的问题、科技型企业的会计核算问题、资产核实问题等。

建议二：重视理清产权关系和完善优化企业法人治理结构。改制关键是法人治理，是董事会建设。设立科学、规范的组织管理机构，建立由股东会、董事会和经理层组成的权责明确、各司其职的组织管理机构，切实保障内部决策、监督和执行权的有效行使。军工科研院所转制后，由事业法人变为企业法人，尽快实现其所有权与企业法人财产权分离，使企业成为独立的市场主体。国家部委、机关或军工集团授权经营，按照《公司法》以法定方式派代表（股东代表或董事）进入军工院所，行使选择经营者、重大决策和收益分配等权利。同时，科研院所以全部法人财产自主经营，并对债务承担责任。实行股份制，并力争投资主体多元化，考虑到军工科研生产的特殊性，保证国有控股，确保国有资产保值增值，鼓励经营者和业务骨干参股，重视吸引外部投资者作为战略合作伙伴，从而建立规范的法人治理结构，并使员工利益与企业利益通过产权关系紧密地联系起来。

建议三：推进公司制改革，市场化经营，从根本上解决体制上的问题。目前大部分军工科研院所对外是国家事业单位，但大都采取内部企业化管理，转制成为具有现代企业制度特征的国有控股科技型企业是其今后的发展方向。在推进军工科研院所企业化改革中，不失时机地把事业资产转为企业资产，尽快实现科研生产一体化，把“第一生产力”融入企业之中，促进企业提升创新能力。同时，把事业资产转为企业资产，也有助于促进军工科研院所上市，实现资本证券化，在改革中实现国有控股的公众公司体制和“民营”机制相结合的模式。从而彻底打破目前军工科研院所内部存在的事业、企业两种体制并存、科研生产分离、形不成活力且相互掣肘、效率低下的落后局面。

建议四：强化核心竞争力提升。军工企业优势是什么？是先进技术。军工科研院所是隶属国防科工局各军工集团事业单位，拥有最核心优质“轻资产”，代表了中国军工科研体系最高水平，被誉为各军工集团“钻石矿”或“现金奶牛”。首先要以市场为导向，结合自身技术优势，做好技术创新体系建设，尤其是在前沿技术方向和体系重构上。改制后要以新技术新工艺制造高端产品赢得市场，提升核心竞争力，以此作为企业发展新的增长利基。同时做好引进国内外先进技术的消化吸收再创新和知识产权管理，最终形成自主知识产权的产品。知识产权管理不仅是企业保护自身技术创新成果的重要手段，更是企业形成持续创新能力、占领市场竞争制高点的有力武器。

建议五：加强内部科学管理。除了董事会，还要注意发挥党组织的监督保证作用和建立职工参与的民主管理制度。同时打造扁平化的组织机构，缩短管理链条。要建立健全科学管控的规章制度，用一整套制度形成合理的激励和约束机制，保证企业的生产经营顺利运行，以追求经济效益最大化为目标，不断提高企业的经济效益和管理水平。

建议六：要深化企业内部科研生产、人事、薪酬三项制度改革。发挥竞争机制的作用，分配上拉开档次，突出工资收入与贡献度紧密挂钩，建立起有效的激励机制，从而真正形成员工能上能下、能进能出的用人机制。军工企业由于体制相对保守，激励机制比较传统，实行员工持股等激励措施的企业极少，不利于发挥优秀人才积极性。我们认为，未来军工企业也会逐步完善激励机制，上市公司和适合的非上市公司会更多的实施员工持股等混合所有制，激活员工积极性，盘活存量资产，增强企业竞争力和盈利能力。

这里要提一个问题，改制不能把人才改跑了，过去在体制内，是另外一种价值观。很多人不是靠报酬，而是靠的是强烈的事业心、责任感与荣誉感，充满激情地工作。现在门打开了，是市场价值观了，市场化薪酬问题就不得不提到议事日程上了。

建议七：资产注入是军工改革的机会，做好上市的事。军工科研院所是各大军工集团最优质的军工资产。军工科研院所的高精尖武器产品往往附加值和技术含量较高，因此价值量占比较高，大量优质资产仍未上市。军工科研院所完成改制后可以注入上市公司，利用资本市场来发展军工产业，将提升军工上市公司的盈利能力和竞争力。

试点建议优先选择具有较多资源禀赋和充分改革余地、强烈改革愿望的军工企业,目标是挖掘隐蔽资产和潜在的效率提升。目前，我国军工集团资产证券化率普遍较低，由于我国研究所和军工厂两种体制并存，导致大量军工资产无法整合，不具备上市条件，十大军工集团资产证券化水平仅为30%左右，且呈现“大院所、小上市公司”的特点，上市公司体外存在大量优质资产。资产证券化水平较高的中航工业和中船重工集团超过了50%,而水平较低的航天科技、航天科工和电子科技集团则仅有20%左右。很大程度上受到了研究所资产的影响。去年，航天科技集团已提出，“十三五”期间集团的资产证券化率要从15%提高到45%。目前，集团的证券化率还不到20%，这意味着未来将加快资产证券化进度。因为研究所资产注入上市公司必须首先经过转企改制的步骤,对于研究所资产占比较高的航天科技、航天科工和电子科技集团来讲,在研究所改制无法顺利推进的情况下,资产证券化水平很难进一步提升。我国军工企业潜在资产证券化的空间很大。航天科技集团把股份制改造和上市作为实现混合所有制的重要方式，包括独立IPO、分板块注入旗下上市公司等，此外，也不排除合资。优质军工资产可能与上市公司将合二为一，从大逻辑上实现联通：国家对国防军工行业的投入包括国防军费以及科研经费投入等的增长确定性，具体反映在军工上市公司的业绩层面，因此对应实现股价增长的长牛行情。

预计部分军工企业还将引进具有产业关联度的企业作为战略投资者。航天科技集团创新引导基金，在投资项目上不限于投军工，只要有创新意义的项目就可以投，例如新材料、电子通讯、芯片等。试点单位也可以向这个方向投资。

建议八：关键在于领导者的素质。必须认真挑选治理企业的人才，特别是董事会和总经理人选，现代企业领导者除了德才兼备外，主要要求有较强的市场运营能力和决策能力。特别是总经理，可以在此机会聘任职业经理人。职业经理人与董事长是两种标准，职业经理人第一个本事是懂经营。

建议九：将转制和国企改革有机结合。改革的目的是推进发展。要将科研院所转制和军工企业的改革、国有企业的改革有机结合，在改革中激发人员和资产的活力。积极探索股份制改造、以混改、科研院所改制和资产证券化、军民定价和军民融合等为代表的军工改革，将给军工高端产业带来中长期制度红利。其实，现在军工企业也有不少搞了混合所有制，则是过去在体制内不敢公开，或者放不开。改制了，首先要想的便是混合所有制改革，第一是上市，第二是战略投资，好项目赶快扩张。你试点，便是抢先一步，包括把体制内的优势组合进来，这是个机遇。通过混合所有制改革，将有助于打造国际一流的武器装备、富竞争力的军工企业和军民用技术领先、社会贡献度大的军工产业集团。

采用市场化的定价机制，也是改革内容。 中国要想发展壮大军工企业，需要更多参考美国的体制，增强盈利能力，实现人才资金和人才积累，研发出更先进的军事装备。因此军品定价机制改革是重要方向，放开原来成本加乘的定价机制，根据军品的特点进行分类，采用更加市场化的定价机制，提高军品利润率，利于大幅提升存量军工资产的盈利能力。

结构调整与规模化重组是重要的一步。从航天科工集团来看，航天科工自2011年以来启动了固体火箭、固体动力、轻型专用车和汽车零部件、建筑业、外贸资源等6项资源资产的重组工作，涉及部分核心军品专业和单位。集团公司已基本完成了相关产业重组和调整，初步形成了空天防御、飞航导弹、固体火箭、信息产业、高端装备产业创新发展平台和国际化经营平台的架构。兵器工业集团重组需求强烈，确定性高，战略为两步走。首先，完成30多家子集团专业化整合，这个已提前完成；其次，规模化资产重组，是重要的一步。

建议十：解决科技经济、军民两个结合。科技经济、军民两个结合，是两个抓手，也是走向市场，战略运营的重点。军工科研院所，往往科研能力强，经济效益弱。要结合自身实际，以国家行为为主导，加强国防科研队伍建设，通过加快体制改革和机制转换步伐，解决科技与经济脱节问题，实现军民融合发展，为国防工业和国民经济建设做出更大的贡献。军民融合发展是一项国家战略。军民融合一方面引入民企参与军品生产，给传统军品生产企业压力，促使其提高自身竞争力。在在竞争的环境下，参与主体都能提高技术水平，为部队提供最好的装备。另一方面，通过军转民，有利于军工国企积累的技术向民品市场转化，开拓新市场，增加利润来补贴和发展军品业务的同时，带动国家经济升级转型。

以上所说内容，很多学者在探讨了，实践上也已经做了。我只是归纳一下，做系统整理，希望对大家有启发。（根据现场演讲补充整理）